Sentenza del Consiglio di Stato (sez. III, n.1798 del 12 agosto 2024) che ha sollevato la questione se il Comune può ridurre le ore di assistenza scolastica previste nel Piano Educativo Individualizzato (P.E.I.) per motivi di bilancio.
La controversia pertanto ruota attorno ad un unico nucleo tematico riguardante l’incomprimibilità del diritto all’inclusione scolastica delle persone con disabilità anche rispetto alle ore di assistenza all’autonomia e alla comunicazione.
Il Caso
I genitori di un alunno con disabilità presentano ricorso contro il Comune di residenza per aver quest’ultimo ridotto le ore di assistenza da tredici a sette per l’anno scolastico 2022-2023.
La sentenza, per risolvere la questione inizia col tracciare i lineamenti della disciplina in esame, partendo dal diritto internazionale pattizio, ossia dalla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità. Orbene, quest’ultima da un lato introduce il concetto di “accomodamento ragionevole”, che si riferisce a modifiche e adattamenti necessari e appropriati che non impongano un onere sproporzionato o eccessivo, adottati, se necessario in casi specifici, per garantire alle persone con disabilità il godimento e l’esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali (art. 3 della Convenzione), dall’altro vincola gli Stati firmatari a riconoscere il diritto all’istruzione delle persone con disabilità, impegnandoli a garantire un sistema educativo inclusivo a tutti i livelli e un apprendimento continuo per tutta la vita, senza discriminazioni e su basi di pari opportunità. In particolare, ciò significa che gli Stati devono assicurarsi che le persone con disabilità non siano escluse dal sistema educativo generale a causa della loro disabilità e che i minori con disabilità non siano privati di un’istruzione primaria gratuita e obbligatoria o dell’istruzione secondaria.
A livello nazionale, la normativa (Legge 104/92) prevede specifiche disposizioni per garantire il diritto all’istruzione e all’educazione dei minori con disabilità. Questa normativa chiarisce che alle istituzioni scolastiche spetta l’assegnazione di insegnanti di sostegno specializzati, mentre agli enti locali spetta garantire le attività di assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale.
Il sistema normativo nazionale traccia, poi, gli strumenti a disposizione per garantire l’inclusione scolastica dei minori con disabilità, tra cui spicca appunto il Piano Educativo Individualizzato (PEI), parte del progetto individuale per le persone disabili (art. 14, l. n. 328/2000).
Il P.E.I. è elaborato e approvato dal Gruppo di Lavoro Operativo per l’Inclusione (GLO), che comprende insegnanti, genitori, professionisti interni ed esterni all’istituzione scolastica e l’unità di valutazione multidisciplinare (art. 9, comma 10, d.lgs. 66/2017). Il P.E.I. chiarisce, tra le altre, le modalità di sostegno didattico, comprese le ore di sostegno, gli interventi di inclusione e il supporto necessario per l’autonomia e la comunicazione (art. 7, comma 2, lett. d) d.lgs. 66/2017).
Una volta predisposto il P.E.I., si procede con l’assegnazione delle misure di sostegno. Il dirigente scolastico invia all’Ufficio Scolastico Regionale la richiesta dei posti di sostegno e trasmette agli enti competenti le misure aggiuntive di supporto (art. 10, cc. 1 e 3, d.lgs. 66/2017).
La soluzione
Venendo al caso in esame, per l’anno scolastico 2021-2022, il P.E.I. aveva stabilito tredici ore settimanali di assistenza scolastica per il minore con disabilità. Però, per l’anno scolastico seguente, il Comune aveva ridotto le ore a sette, giustificando la decisione con le note (e non contestate) difficoltà di bilancio.
I genitori dell’alunno hanno sostenuto che la riduzione delle ore di assistenza violava il diritto del figlio a una piena inclusione scolastica, garantito dall’art. 34 della Costituzione italiana e dalla l. n.104/1992, lamentando altresì la mancata considerazione del P.E.I., che, a loro avviso, doveva essere vincolante per il Comune.
Il TAR Emilia-Romagna ha respinto il ricorso dei genitori, affermando che, pur essendo il P.E.I. uno strumento importante per l’inclusione scolastica, esso non ha carattere vincolante per gli enti locali.
Il Tribunale ha osservato che, secondo la normativa vigente, i Comuni non sono tenuti a fornire esattamente le ore di assistenza scolastica indicate nel P.E.I., ma possono variare il sostegno in base alle risorse finanziarie disponibili poiché le indicazioni contenute nel P.E.I. costituiscono delle proposte, ma non sono vincolanti per i Comuni.
In sostanza, secondo il TAR gli enti locali hanno sì il dovere di garantire l’assistenza scolastica, ma solo entro i limiti delle risorse finanziarie a loro disposizione. Ne deriva che la riduzione delle ore di assistenza scolastica non poteva rappresentare una violazione del diritto all’inclusione scolastica, ma una legittima rimodulazione del servizio in base alle disponibilità economiche dell’ente.
I genitori hanno pertanto impugnato la decisione dinanzi al Consiglio di Stato, sostenendo che la sentenza di primo grado non aveva considerato appieno il valore del P.E.I. come strumento di pianificazione vincolante per gli enti locali. Secondo i ricorrenti, il P.E.I., essendo il risultato di un processo partecipato e basato su una valutazione multidisciplinare dei bisogni del minore, doveva essere considerato vincolante per il Comune, il quale non avrebbe potuto ridurre unilateralmente le ore di assistenza scolastica.
Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello dei genitori, confermando la decisione del TAR.
La sentenza del Consiglio di Stato offre un’analisi approfondita delle questioni giuridiche sollevate e fornisce un importante chiarimento sul ruolo del P.E.I. e sulle responsabilità degli enti locali nel garantire l’assistenza scolastica agli alunni con disabilità.
Secondo il Consiglio di Stato il P.E.I. rappresenta uno strumento fondamentale per la pianificazione dell’inclusione scolastica, ma non ha carattere vincolante per i Comuni.
Nello specifico, le indicazioni contenute nel P.E.I., con riferimento alle ore di assistenza scolastica, rappresentano delle “proposte” che devono essere valutate dagli enti locali alla luce delle risorse finanziarie disponibili: “il P.E.I., pur rappresentando un punto di riferimento imprescindibile per la programmazione educativa degli alunni con disabilità, non vincola gli enti locali nella definizione delle risorse da destinare all’assistenza scolastica”.
Il Consiglio di Stato ha, dunque, confermato che gli enti locali hanno la possibilità di modulare le ore di assistenza scolastica in base alle loro capacità finanziarie, sempre nel rispetto delle esigenze educative dell’alunno. Questa interpretazione è in linea con il d.lgs. 66/ 2017, che regola l’inclusione scolastica e prevede espressamente che i Comuni “provvedono ad assicurare, nei limiti delle risorse disponibili, gli interventi necessari per garantire l’assistenza scolastica”.
Un altro tema chiave della sentenza riguarda il principio dell’ “accomodamento ragionevole”, introdotto dalla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità e recepito dalla normativa italiana. Il principio dell’accomodamento ragionevole impone che le modifiche e gli adattamenti necessari per garantire il diritto all’inclusione scolastica non devono costituire un onere sproporzionato per le risorse pubbliche.
La sentenza chiarisce: “l’accomodamento ragionevole non impone agli enti locali l’obbligo di garantire misure di inclusione scolastica che superino le loro capacità finanziarie, ma richiede un bilanciamento tra le esigenze educative dell’alunno e le risorse disponibili”.
Il Consiglio di Stato ha, quindi, respinto l’argomentazione secondo cui la riduzione delle ore di assistenza scolastica violasse il diritto del minore all’inclusione scolastica, sottolineando che la decisione del Comune era stata adottata nel rispetto dei principi dell’accomodamento ragionevole e della sostenibilità finanziaria.
Nell’appello, i genitori avevano, inoltre, sollevato anche un’altra questione, di legittimità costituzionale, sostenendo che la normativa che consente ai Comuni di ridurre le ore di assistenza scolastica per ragioni finanziarie sia in contrasto con diversi articoli della Costituzione italiana. In particolare, gli appellanti hanno invocato la violazione degli articoli 2 (diritti inviolabili dell’uomo), 3 (uguaglianza dei cittadini), 34 (diritto all’istruzione) e 38 (diritto all’assistenza).
Purtroppo, anche tale motivo è stato respinto dal Consiglio di Stato che ha stabilito che il bilanciamento tra il diritto all’inclusione scolastica e le risorse finanziarie disponibili è conforme ai principi costituzionali di proporzionalità e sostenibilità.
In conclusione
La sentenza n. 1798 del 2024 del Consiglio di Stato rappresenta un punto importante nel dibattito sull’inclusione scolastica degli alunni con disabilità e sulle responsabilità degli enti locali.
La pronuncia ha chiarito che il P.E.I., pur essendo uno strumento fondamentale per la pianificazione dell’inclusione scolastica, non è vincolante per i Comuni, i quali devono garantire l’assistenza scolastica nei limiti delle risorse disponibili.
Ovviamente, le argomentazioni del Consiglio di Stato a sostegno della decisione di un Comune di ridurre le ore di assistenza scolastica indicate nel PEI a causa di esigenze finanziarie hanno suscitato indignazione e preoccupazione, fermo restando che questa sentenza rappresenta oggi, per fortuna, un precedente isolato.
Vale la pena ricordare come la Corte costituzionale con Sentenza n. 275 del 16 dicembre 2016 aveva chiarito che il diritto allo studio e all’educazione degli alunni con disabilità non può essere finanziariamente condizionato, ossia il rispetto di tale diritto non può essere subordinato alla disponibilità economica degli enti, ma va posto sopra qualsiasi esigenza contabile di bilancio.
Alla luce delle varie pronunce che si susseguono sull’argomento possiamo dire che il riconoscimento del diritto all’istruzione delle persone disabili può configurarsi come un vero e proprio percorso ad ostacoli.
SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO, SEZ. III, 12 agosto 2024, n.1798
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